1.1 Le lien entre le procureur général et le directeur des poursuites pénales

Guide du Service des poursuites pénales du Canada

Directive du procureur général donnée en vertu de l’article 10(2) de la Loi sur le directeur des poursuites pénales

Le 1 mars 2014

Table des matières

1. Aperçu du lien entre le procureur général et le directeur des poursuites pénales

1.1. Création du Bureau du directeur des poursuites pénales

La Loi sur le directeur des poursuites pénalesNote de bas de page 1 (Loi sur le DPP ou la Loi) a créé le Bureau du directeur des poursuites pénales (Bureau du DPP). La Loi sur le DPP a été conçue pour renforcer le double objectif de l’indépendance institutionnelle et de l’ultime responsabilité ministérielle Note de bas de page 2. À ce sujet, elle visait à rehausser l’intégrité au sein du gouvernement, en assurant par voie législative l’indépendance de la fonction décisionnelle de la poursuite par rapport au contrôle, à la direction et aux influences politiques indues. Elle consacre dans un texte de loi le principe quasi constitutionnel de l’indépendance de la fonction de poursuivant par rapport au processus politique partisan. En ce sens, elle évoque l’aphorisme maintes fois cité, formulé par le Lord juge en chef Stewart en 1924, selon lequel [traduction] « il est essentiel que non seulement justice soit rendue, mais également que justice paraisse manifestement et indubitablement être rendue »Note de bas de page 3.

En même temps, la Loi sur le DPP ne parle pas d’indépendance absolue du Bureau du DPP. Puisque le procureur général est pleinement responsable de la fonction de poursuivant devant le Parlement, la Loi prévoit une certaine supervision de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la poursuiteNote de bas de page 4. Premièrement, l’art. 3(3) qui énonce les rôles et attributions du directeur des poursuites pénales (DPP), prévoit que le DPP agit « sous l’autorité et pour le compte du procureur général ». Deuxièmement, le procureur général peut donner des directives relativement à des poursuites en particulierNote de bas de page 5 ou relativement aux poursuites en généralNote de bas de page 6. Troisièmement, comme nous le verrons plus loin, les art. 13 à 15 de la Loi exigent que le DPP informe le procureur général des questions importantes d’intérêt général et ils confèrent au procureur général le pouvoir d’intervenir à une instance ou de prendre en charge une poursuite. En revanche, la Loi sur le DPP contrebalance la fonction de supervision du procureur général et protège l’indépendance du DPP vis-à-vis du procureur général en exigeant que les directives données en vertu de l’art. 10 et la prise en charge d’une poursuite en vertu de l’art. 15 se fassent par écrit et soient rendues publiques.

1.2. Le rôle du procureur général

La Loi sur le DPP n’a pas modifié le rôle historique du procureur général à titre d’avocat principal du gouvernement. Le procureur général demeure compétent pour engager les poursuites relatives à toutes les infractions fédérales non prévues au Code criminel (à l’exception de celles prévues dans la Loi électorale du CanadaNote de bas de page 7) dans les provinces, de même que les poursuites relatives à toutes les infractions, sous le régime du Code criminel ou non, dans les trois territoires. En outre, les art. 2(b.1) à g) de la définition de « procureur général » énoncée au Code criminel confèrent une compétence concurrente au procureur général à l’égard des poursuites pour certaines infractions prévues au Code criminel, notamment les infractions en matière de terrorisme, de crime organisé, de fraude, de transactions d’initié et de fraude boursière. Toutefois, selon l’art. 3(3) de la Loi, ces pouvoirs ont été délégués au DPP qui les exerce de manière indépendante « sous l’autorité et pour le compte du procureur général », sous réserve du pouvoir du procureur général d’intervenirNote de bas de page 8 ou de prendre en chargeNote de bas de page 9 des poursuites pénales. Puisque le procureur général peut défendre la constitutionnalité des lois fédérales, il peut exercer les pouvoirs de prendre en charge une poursuite ou d’intervenir et, ce faisant, devenir partie à une instance en qualité d’appelant ou d’intimé ou, dans le cas des poursuites provinciales en vertu du Code criminel, intervenir lorsque la constitutionnalité d’une loi fédérale est contestée.

Suivant un principe constitutionnel fondamental, le procureur général, et par extension le DPP, sont liés par le principe de l’indépendance de la fonction de poursuivantNote de bas de page 10. Comme la Cour suprême l’a affirmé dans Law Society of Alberta c KriegerNote de bas de page 11 : « un principe constitutionnel veut que le procureur général agisse indépendamment de toute considération partisane lorsqu’il supervise les décisions d’un procureur du ministère public ». Toutefois, il est tout à fait approprié que le procureur général consulte ses collègues du Cabinet avant d’exercer ses pouvoirs en vertu de la Loi sur le DPP relativement à toute poursuite pénale. D’ailleurs, il sera même parfois important de le faire, afin de prendre connaissance des perspectives pangouvernementales. Le lien approprié entre le procureur général et ses collègues du Cabinet (et maintenant, de la même manière, entre le DPP, ses mandataires désignés et les ministères qui appliquent les lois) a été le mieux décrit en ces termes par le procureur général de l’Angleterre, sir Hartley Shawcross (devenu lord Shawcross) en 1951 :

[TRADUCTION] À mon avis, le principe applicable peut s’énoncer de la façon suivante. Pour décider s’il y a lieu d’autoriser la poursuite, le procureur général doit se familiariser avec tous les faits pertinents, par exemple, l’effet que la poursuite, qu’elle réussisse ou non, est susceptible d’avoir sur le moral de la population et l’ordre public, ainsi qu’avec tout autre aspect touchant l’intérêt public.

Pour ce faire, il peut - sans y être tenu à mon avis - consulter l’un ou l’autre de ses collègues au gouvernement; en fait, comme l’a dit un jour lord Simon, il serait même imprudent de ne pas le faire dans certains cas. Mais ses collègues peuvent seulement l’informer d’éléments particuliers susceptibles d’influer sur sa décision; leur assistance ne consiste pas (et ne doit pas consister) à lui dire quelle devrait être sa décision. La responsabilité d’une décision éventuelle incombe au procureur général et celui-ci ne doit pas être, et n’est pas, sujet à des pressions de la part de ses collègues à cet égard.

Le procureur général ne peut pas non plus, il va sans dire, se décharger sur ses collègues de la responsabilité de prendre une décision. Si des considérations politiques se présentent et, au sens large que j’ai indiqué, influent sur le gouvernement d’un point de vue théorique, c’est le procureur général qui doit en être le seul juge et les aborder d’un point de vue judiciaireNote de bas de page 12.

Depuis, les procureurs généraux fédéral et provinciaux au Canada ont adopté cet énoncé, souvent appelé le « principe Shawcross »Note de bas de page 13. De même, la magistrature appuie ces principesNote de bas de page 14, tout comme les auteurs qui font autorité sur le rôle du procureur généralNote de bas de page 15.

1.3. Le rôle du Directeur des poursuites pénales

Le DPP a le pouvoir de prendre des décisions contraignantes et définitives d’engager des poursuites en vertu des lois fédérales, de demander l’arrêt des procédures ou d’interjeter appel, à moins de directive contraire donnée par le procureur général en application de l’art. 10(1). La notion d’indépendance du DPP se rapporte au processus décisionnel du poursuivant – et à toutes les mesures connexesNote de bas de page 16. Le DPP est considéré comme un fonctionnaire indépendant qui exerce des responsabilités quasi judiciairesNote de bas de page 17. L’article 3(3) de la Loi énumère les attributions qui sont déléguées au DPP, notamment :

  1. engager et mener les poursuites fédérales, sauf celles qui sont prises en charge par le procureur général en vertu de l’art. 15;
  2. intervenir relativement à toute affaire dans laquelle des questions d’intérêt public sont soulevées qui pourraient avoir une incidence sur la conduite des poursuites ou des enquêtes connexes, sous réserve du pouvoir conféré au procureur général en vertu de l’art. 14;
  3. donner des lignes directrices générales aux procureursNote de bas de page 18;
  4. conseiller les organismes chargés de l’application de la loi à l’égard des poursuites, de façon générale, ou à l’égard d’une enquête pouvant mener à des poursuites;
  5. communiquer avec les médias et le public relativement à toute question liée aux poursuites;
  6. exercer les pouvoirs du procureur général relatifs aux poursuites privées.

L’article 3(3)g) prévoit la possibilité pour le procureur général de déléguer des attributions additionnelles au DPPNote de bas de page 19. Il énonce que le DPP peut exercer toutes autres attributions que lui assigne le procureur général et qui ne sont pas incompatibles avec la charge de DPP. Relativement à l’exercice des attributions visées à l’art. 3(3), le DPP répond au procureur général du Canada, et lorsqu’il exerce ces attributions, il est le sous-procureur général du CanadaNote de bas de page 20.

Au Canada, les fonctions d’enquête et de poursuite sont séparées et indépendantes. Les tribunaux ont confirmé ce principe à maintes reprisesNote de bas de page 21. Plusieurs commissions d’enquête sur des erreurs judiciaires, et surtout la commission d’enquête sur la poursuite de Donald MarshallNote de bas de page 22, ont insisté pour qu’une ligne de démarcation claire soit tracée entre les deux fonctions. La Loi sur le DPP confirme ce principe et ne confère aucun pouvoir d’enquête au DPPNote de bas de page 23. En même temps, le procureur général ne peut pas ordonner au DPP de travailler avec la GRC aux fins d’une enquête en particulier. La police est à l’abri de tout contrôle politique et du contrôle du procureur général et du DPP lorsqu’elle enquête sur des crimesNote de bas de page 24. De la même façon, le DPP est indépendant de la police lorsqu’il exerce la fonction de poursuivant. Aucun organisme d’enquête ni aucun service d’enquête au sein du gouvernement ne peut ordonner à la poursuite d’engager ou d’abandonner une poursuite en particulier ou d’interjeter un appel en particulier. Cette décision relève entièrement du DPP (et de son mandataire désigné), sous réserve des pouvoirs conférés au procureur général en vertu des art. 10 et 15. Bien que les fonctions d’enquête et de poursuite soient distinctes, il y a néanmoins beaucoup de coopération et de consultation entre la police, les organismes d’enquête et les procureurs, même à l’étape de l’enquêteNote de bas de page 25.

1.4. Principes directeurs

Étant donné leurs responsabilités inter-reliées, une relation efficace entre le procureur général et le DPP est de la plus haute importance pour faire en sorte que tous deux puissent remplir leurs importantes fonctions publiques tout en réalisant l’objectif législatif d’un service des poursuites indépendant, apolitique et responsable. Le procureur général est directement responsable devant le Parlement, alors que le DPP l’est plutôt indirectement. Le DPP doit présenter chaque année un rapport au Parlement sur ses activités par l’entremise du procureur général, et le DPP peut être appelé à comparaître devant des comités parlementaires. À ce titre, il est essentiel que le procureur général et le DPP travaillent en consultation afin que leurs décisions soient pleinement éclairées. Pour assurer l’indépendance et la responsabilité de la poursuite, leur relation doit reposer sur les principes suivants :

  1. Respect de l’indépendance de la fonction de poursuite - En vertu de l’art. 3(3)c) et de l’art.10(2), le procureur général et le DPP sont chargés conjointement d’établir une politique générale en matière de poursuite, mais le DPP est responsable de l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la poursuite en vertu de cette politique (sous réserve des pouvoirs résiduels du procureur général en vertu des art. 10 et 15).
  2. Avis au sujet des questions importantes d’intérêt général - La vaste majorité des décisions prises et des politiques élaborées par le DPP n’exigent aucun préavis. Cependant, le DPP doit informer le procureur général lorsque l’exercice de ses attributions soulève des questions qui interpellent les fonctions du procureur général. Un avis à cet égard relève du devoir d’informer du DPP en vertu de l’art.13 de la Loi sur le DPPNote de bas de page 26, qui est conçu pour aider le procureur général à décider de donner ou non une directive en vertu de l’art. 10(1), d’exercer ou non le pouvoir que lui confère l’art. 14 d’intervenir en première instance ou en appel, ou de prendre en charge ou non une poursuite en vertu de l’art. 15. De plus, indépendamment des pouvoirs précités, conférés en vertu de la Loi sur le DPP, le procureur général doit être convenablement informé au sujet des décisions de la poursuite qui pourraient susciter un intérêt important de la part du public ou des médias, afin de pouvoir répondre au Parlement lorsqu’il est susceptible d’être interrogé, à titre d’avocat principal du pays, concernant la manière dont le pouvoir discrétionnaire de la poursuite est exercé en son nomNote de bas de page 27.
  3. Dans la même veine, le procureur général devrait consulter le DPP au sujet des questions relatives aux politiques, aux lois ou aux litiges qui peuvent avoir des incidences importantes sur les poursuites ou les pouvoirs de la police. Il est entendu que des consultations auprès des services des poursuites, tant provinciaux que fédéral, peuvent jeter un éclairage pratique essentiel sur les questions de politique en matière de droit pénal.
  4. Rencontres et discussions périodiques - Le procureur général et le DPP doivent se rencontrer régulièrement pour discuter de questions liées aux poursuites. Cela est particulièrement important en ce qui concerne les questions qui pourraient faire l’objet de directives cadresNote de bas de page 28 ayant des incidences générales sur les activités.
  5. La Loi sur le DPP ne précise pas la fréquence des rencontres entre le DPP et le procureur généralNote de bas de page 29. Cela permet une certaine souplesse pour s’adapter à la relation de travail particulière entre les DPP et procureurs généraux successifs.

2. Attributions en vertu de la Loi sur le directeur des poursuites pénales

2.1. L’exercice des attributions du directeur

L’article 3(3) de la Loi sur le DPP énonce la plupart des attributions du DPPNote de bas de page 30. Il énonce que ces attributions doivent être exercées « sous l’autorité et pour le compte du procureur général », sans préciser davantage le sens des mots « sous l’autorité et pour le compte ». Cela dénote que le DPP est à l’abri des influences dans le cadre du processus décisionnel lié à la fonction de poursuivant. Cependant, le DPP a seulement les attributions qui lui sont conférées par la loi, il répond au procureur général, et à son tour, le procureur général répond devant le Parlement des activités du DPP.

2.2. Le pouvoir du procureur général de donner des directives

Les décisions du poursuivant doivent se prendre sans égard aux intérêts du gouvernement en placeNote de bas de page 31. Historiquement, les procureurs généraux du Canada qui se sont succédé ont eu pour pratique de s’abstenir de prendre part aux décisions opérationnelles quotidiennes des responsables des poursuites pénales. En reconnaissance des pouvoirs de surintendance du procureur général, l’art. 10 de la Loi sur le DPP permet au procureur général de donner des directives relativement à l’introduction ou à la conduite d’une poursuite en particulierNote de bas de page 32 et relativement aux poursuites en généralNote de bas de page 33.

L’article 10 est un des jalons de l’indépendance de la fonction de poursuivantNote de bas de page 34. Pour protéger l’indépendance du DPP, l’art. 10 exige que les directives relatives à des poursuites en particulier et relatives aux poursuites en général soient données par écrit et soient publiées dans la Gazette du Canada. La publication obligatoire de la directive assure la transparence et permet au procureur général de répondre de ses décisions. En dernier ressort, cette exigence de transparence sert de puissant moyen de dissuasion contre l’influence et la pression politiques partisanes à l’égard du processus décisionnel lié aux poursuites. Ces directives n’ont pas force de loi et elles ne sont pas sujettes à examen par le Comité mixte permanent d’examen de la règlementation du ParlementNote de bas de page 35.

Le pouvoir de donner des directives a été exercé avec retenue dans les autres ressorts où ce pouvoir existeNote de bas de page 36. Une telle situation peut se présenter, par exemple, lorsqu’il y a un désaccord entre le DPP et le procureur général quant à savoir si certains types de poursuites devraient être engagés ou si un appel devrait être interjeté dans une affaire en particulier, en raison d’appréciations divergentes des exigences de l’intérêt public dans les circonstances particulières de cette affaire.

L‘article 11(1) autorise tant le procureur général que le DPP à retarder la publication d’une directive relative à une poursuite en particulier si l’administration de la justice l’exige. Cette souplesse reconnaît qu’à l’occasion, la règle de la publication peut devoir céder aux exigences opérationnelles, par exemple, pour assurer l’intégrité d’une enquête en cours ou pour éviter des incidences négatives sur des poursuites ou d’autres instances qui se trouvent toujours devant les tribunaux. Ce délai ne peut pas aller au-delà du terme de la poursuite ou de toute poursuite connexeNote de bas de page 37.

2.3. Le devoir d’informer

En vertu de l’art. 13 de la Loi sur le DPP, le DPP a l’obligation d’ « informe[r] le procureur général en temps utile de toute poursuite ou de toute intervention qu’il se propose de faire soulevant d’importantes questions d’intérêt général »Note de bas de page 38. Cette obligation est un élément fondamental de la relation entre le procureur général et le DPP, puisque le procureur général peut utiliser ces renseignements pour décider de donner ou non une directive en vertu de l’art. 10, d’intervenir ou non à une instance en vertu de l’art. 14Note de bas de page 39 ou de prendre en charge ou non une poursuite en vertu de l’art. 15.

Bien que la Loi n’impose pas d’obligation corrélative au procureur général, il est essentiel au bon fonctionnement de la relation que l’information circule dans les deux sens. Par exemple, bon nombre d’affaires civiles soulèvent des questions constitutionnelles ou des questions relatives à la preuve ou à des privilèges qui peuvent avoir des incidences importantes sur la pratique des poursuites du DPP.

2.4. Le pouvoir du procureur général d’intervenir à une instance

À titre de conseiller juridique principal du Cabinet et du gouvernement du Canada, le procureur général possède une image d’ensemble de l’élaboration de tous les aspects de la loi, y compris des questions qui relèvent du Code criminel et d’autres lois pénales fédérales. Les défis juridiques auxquels le gouvernement du Canada est confronté sont complexes et multidimensionnels. Pour être relevés, ces défis doivent être examinés à partir de nombreux points de vue – que ce soit du point de vue politique, autochtone, stratégique, du partage des compétences ou de la Charte canadienne des droits et libertés (Charte), pour n’en nommer que quelques-uns. En conséquence, le procureur général souhaitera parfois intervenir dans un litige pénal, en particulier si des lois fédérales sont contestées au plan constitutionnelNote de bas de page 40.

L’article 14 de la Loi sur le DPP confère au procureur général le pouvoir d’intervenir, après en avoir avisé le directeur, en première instance ou en appel à une instance qui soulève, à son avis, des questions d’ « intérêt public »Note de bas de page 41. En théorie, le procureur général peut intervenir dans une poursuite dirigée par le DPP afin de présenter différents points de vue sur la question, par exemple dans une instance qui soulève des questions liées au privilège relatif aux indicateurs de police ou des questions plus générales relatives à la conduite des policiers ou dans des affaires qui soulèvent des questions relatives à la Charte ou au partage des compétences. Cependant, de telles interventions dans des poursuites fédérales seraient rares, étant donné le pouvoir de prendre en charge une poursuiteNote de bas de page 42.

Le DPP ou le procureur général peuvent souhaiter intervenir dans une affaire provinciale. Habituellement, le DPP ou le procureur général du Canada interviendront dans une affaire provinciale pour appuyer la province, puisque ces interventions fédérales sont souvent liées à des contestations de la constitutionnalité des articles du Code criminel. Tout comme le BDPP, les services provinciaux des poursuites engagent seulement des poursuites lorsqu’ils jugent que l’« intérêt public » l’exige. À l’occasion, toutefois, compte tenu des la multiplicité des considérations qui peuvent entrer en jeu dans une affaire donnée, il peut arriver que les deux ordres de gouvernement apprécient différemment les considérations de l’intérêt public ou que le gouvernement fédéral juge important de faire valoir un argument en particulier en qualité d’intervenant que l’appelant provincial ne peut pas faire valoirNote de bas de page 43.

Le procureur général et le DPP ne peuvent pas intervenir tous deux dans une poursuite dirigée par un procureur général provincial. L’article 3(3)b) de la Loi sur le DPP énonce que le DPP peut intervenir à moins que le procureur général ait décidé d’intervenir. L’article 13 impose au DPP l’obligation positive de donner un préavis, en temps opportun, des interventions que le DPP compte faire. En outre, la plupart des interventions en première instance ou en appel résultent d’avis de question constitutionnelle. En vertu de la loi ou des règles de pratique de la courNote de bas de page 44, la partie qui entend contester la validité ou l’applicabilité constitutionnelle d’une loi fédérale ou d’une loi provinciale ou de l’un de leurs règlements ou d’une règle de common law ou demander une réparation en vertu de l’art. 24(1) de la Charte relativement à un acte ou à une omission d’une institution du gouvernement fédéral doit signifier un avis de question constitutionnelle au procureur généralNote de bas de page 45. Ainsi, dans les faits, le procureur général a essentiellement un « droit de premier refus » pour décider d’intervenir ou non dans les poursuites dirigées par un procureur général provincial.

2.5. Le pouvoir du procureur général de prendre en charge une poursuite

L’article 15 de la Loi sur le DPP confère au procureur général le pouvoir de prendre en charge une poursuite dirigée par le DPP. Cependant, le procureur général doit consulter au préalable le DPP au sujet de sa décision de prendre en charge une poursuite et il doit ensuite publier « sans tarder » l’avis dans la Gazette du CanadaNote de bas de page 46, à moins que le procureur général ou le DPP estime que « l’administration de la justice » exige le report de la publication de l’avisNote de bas de page 47. Le DPP doit remettre le dossier de poursuite au procureur général lorsque ce dernier prend l’affaire en charge, et il doit fournir tout renseignement que le procureur général indique dans le délai précisé par lui (art. 15(2)).

L’article 15 traduit le fait que le procureur général conserve tous ses pouvoirs liés au droit pénal sous le régime de la Loi sur le DPP. Le pouvoir susmentionné, tout comme le pouvoir de donner des directives, doit être exercé avec retenue afin de préserver l’indépendance du DPPNote de bas de page 48. Néanmoins, l’art. 15 reconnait que le procureur général est responsable en dernier ressort des poursuites fédérales devant le Parlement. En conséquence, le procureur général doit disposer d’une capacité résiduelle de veiller à ce que les décisions soient prises dans l’intérêt public.

2.6. L’obligation de présenter des rapports

L’art. 16 de la Loi sur le DPP exige que le DPP présente un rapport annuel au procureur général au plus tard le 30 juin de chaque année. Le procureur général doit ensuite faire déposer ce rapport devant chacune des chambres du Parlement dans les quinze premiers jours de séance de celle-ci suivant sa réception. Le rapport annuel du DPP au Parlement est un mécanisme essentiel afin d’assurer la transparence des poursuites fédérales et la responsabilité relative aux poursuites fédérales à l’égard du public. Le rapport doit comporter un résumé des activités du DPPNote de bas de page 49 au cours de l’année visée, et il expose habituellement les défis juridiques anticipés et les priorités pour l’avenir, ainsi que la manière dont les fonds publics ont été dépensés dans le cadre de l’exercice des attributions du DPP.

2.7. La délégation de la prise de décisions

Certaines infractions prévues dans le Code criminel et dans d’autres lois fédérales ne donnent ouverture à une poursuite que si le procureur général, au nom duquel la poursuite sera menée, y consent au préalableNote de bas de page 50. Selon l’art. 3(4) de la Loi sur le DPP, le DPP est le sous-procureur général pour les fins de l’exercice de la plupart des attributions énumérées à l’art. 3(3)Note de bas de page 51. La signification principale de l’art. 3(4) est de mettre en jeu l’art. 2 du Code criminel qui inclut dans la définition de procureur général le sous-procureur général. De plus, l’art. 3(3)(a) délègue au DPP, en tant que sous-procureur général, le pouvoir du procureur général d’initier et mener des poursuites. Ainsi, les décisions exigeant « le consentement personnel écrit » du procureur général ou du sous-procureur général seront prises par le procureur général ou le DPP, qui est le sous- procureur général pour les tâches énoncées à l’art. 3(3)c) de la Loi sur le DPP.

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